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中國(guó)規(guī)劃了3500座新城

可裝下世界一半人口……

    新華社記者近期在多地采訪發(fā)現(xiàn)，在特大城市限制人口、中小城鎮(zhèn)擴(kuò)容的情況下，一些中小城鎮(zhèn)迫切希望加速發(fā)展，紛紛提出2020年、2030年人口倍增的目標(biāo)。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)數(shù)據(jù)顯示，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2016年5月，全國(guó)縣以上新城新區(qū)超過(guò)3500個(gè)，規(guī)劃人口達(dá)34億。34億人是個(gè)什么概念？這已接近全世界人口的50%。

    這些規(guī)劃能容納全世界近一半人口的新城，誰(shuí)來(lái)?。?/p>

全國(guó)規(guī)劃3500多個(gè)新城容納34億人口

    2015年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率為56.1%，“十三五”規(guī)劃綱要提出，到2020年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)45%。

    國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員李佐軍說(shuō)：“目前我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率為39.9%，未來(lái)還要提高5個(gè)百分點(diǎn)，相當(dāng)于有1億人在城鎮(zhèn)落戶，任務(wù)艱巨。”

    然而，新華社記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，比起這個(gè)艱巨的任務(wù)，一些地方提出了更加宏偉的目標(biāo)。國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心調(diào)查顯示，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2016年5月，全國(guó)縣及縣以上的新城新區(qū)數(shù)量3500多個(gè)。據(jù)該中心此前發(fā)布的調(diào)查顯示，這些新城新區(qū)規(guī)劃人口達(dá)到34億。

    國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心的研究顯示，3500多個(gè)新城中，國(guó)家級(jí)新區(qū)17個(gè)；各類國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新區(qū)、綜保區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、出口加工區(qū)，旅游度假區(qū)等約500個(gè)；各類省級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)1600多個(gè)；較大規(guī)模的市產(chǎn)業(yè)園1000個(gè)；縣以下的各類產(chǎn)業(yè)園上萬(wàn)計(jì)。

    “規(guī)劃人口34億，約相當(dāng)于中國(guó)目前人口規(guī)模的2.5倍，足以裝下全世界約一半人口。”華南城市規(guī)劃學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、暨南大學(xué)管理學(xué)院教授胡剛表示，這種規(guī)劃顯然脫離實(shí)際。

    國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱表示，中國(guó)人口的生育高峰已經(jīng)過(guò)去，即便全面放開(kāi)二胎，人口增速不會(huì)出現(xiàn)大幅上漲，城鎮(zhèn)化的主要增量來(lái)源于進(jìn)城農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口。考慮進(jìn)城意愿、落戶能力等多方面因素，不管怎么算，也填不滿34億人口的“大坑”。

    重要的任務(wù)就是“搶人”

    如何落實(shí)人口規(guī)劃？西部、西南部幾個(gè)地市規(guī)劃部門(mén)負(fù)責(zé)人在接受記者采訪時(shí)表示，“我們一個(gè)重要的任務(wù)就是搶人”。除了進(jìn)城農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，一些城市也把人口引進(jìn)目標(biāo)聚焦在區(qū)域和城市間人口流動(dòng)上。

    中國(guó)區(qū)域科學(xué)研究會(huì)理事長(zhǎng)、南開(kāi)大學(xué)教授郝壽義等受訪專家表示，城市人口規(guī)模差別化調(diào)控的信號(hào)已經(jīng)明確，特大城市嚴(yán)控人口規(guī)模，中小城市加快放開(kāi)落戶制度。隨著特大城市人口“溢出”，對(duì)小城鎮(zhèn)、小城市來(lái)說(shuō)，可能會(huì)迎來(lái)承接一部分大城市轉(zhuǎn)移人口的利好。

    然而，現(xiàn)實(shí)中擔(dān)當(dāng)集聚人口重任的中小城市卻面臨尷尬。近期出版的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化報(bào)告2015》顯示，中國(guó)農(nóng)民工流向地市級(jí)以上的占70%以上，流向小城鎮(zhèn)的不到10%。

    北京某事業(yè)單位的小張近期選擇回山東濟(jì)南工作。在他看來(lái)，雖然在北京生活成本大，還面臨戶籍、住房等限制，但回老家縣城工作顯然更不現(xiàn)實(shí)，“發(fā)展的機(jī)會(huì)、就業(yè)的機(jī)會(huì)都少得多。”

    一些地方不僅面臨引進(jìn)人口難，還處于人口凈流出的“失血”狀態(tài)。記者近日在“小吃之鄉(xiāng)”福建沙縣看到，在縣城新區(qū)，數(shù)十個(gè)樓盤(pán)正在促銷，即使一些售出的房子，入住率也并不高。

    “為了去庫(kù)存，沙縣從2014年就停止住宅用地的供應(yīng)。”據(jù)該縣建設(shè)局羅積清總工程師介紹，目前沙縣樓市均價(jià)每平方米四五千元，相對(duì)于高峰期房?jī)r(jià)已接近“腰斬”。

    福建省沙縣建設(shè)局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，沙縣全縣人口26萬(wàn)多，按照規(guī)劃，到2030年城關(guān)人口要達(dá)到35萬(wàn)。“現(xiàn)在四分之一的人口都外出從事小吃行業(yè)，人口不凈流出就不錯(cuò)了。”

    中山大學(xué)城市與區(qū)域研究中心教授許學(xué)強(qiáng)認(rèn)為，隨著特大城市控制人口規(guī)模以及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，人口出現(xiàn)由大城市向中小城市流動(dòng)的跡象，但要“搶人”，需要硬實(shí)力，很多中小城鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)化脫節(jié)，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)就沒(méi)有就業(yè)，再加上公共服務(wù)供給不足，造成中小城鎮(zhèn)仍在“失血”。“首先要明確人來(lái)了能做什么，而不是簡(jiǎn)單把人忽悠到城里買(mǎi)房，當(dāng)做去庫(kù)存的‘接盤(pán)俠’。

    亢奮的城市規(guī)劃根由是土地財(cái)政

    “規(guī)劃人口的激進(jìn)擴(kuò)張，背后是地方政府對(duì)土地指標(biāo)的狂熱追求。”胡剛表示，每多一個(gè)人進(jìn)入城鎮(zhèn)化序列，與此對(duì)應(yīng)的人均建設(shè)用地指標(biāo)就多。例如，按照目前人均城市建設(shè)用地100平方米計(jì)算，20萬(wàn)人口和40萬(wàn)人口的土地指標(biāo)差別很大，潛在的土地出讓收益就多，根由還是土地財(cái)政在作怪。

    最新公布的《國(guó)土資源“十三五”規(guī)劃綱要》顯示，“十二五”時(shí)期全國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長(zhǎng)約20%，遠(yuǎn)高于同期城鎮(zhèn)人口11%的增幅，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長(zhǎng)速度約為同期城鎮(zhèn)人口增幅的180%。

    專家指出，規(guī)劃、土地、人口三者緊密聯(lián)系，規(guī)劃人口“畫(huà)大餅”，直接的影響就是房地產(chǎn)過(guò)度開(kāi)發(fā)，去庫(kù)存艱難。國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心的研究顯示，云南某城市一個(gè)新區(qū)，招拍掛土地中，住宅高達(dá)74.63%，商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施項(xiàng)目只占15.53%，工業(yè)項(xiàng)目只有5.24%。

    中原地產(chǎn)首席市場(chǎng)分析師張大偉分析，目前一些三四線城市的新城發(fā)展過(guò)多偏重于住宅這一單一模塊，34億的人口規(guī)劃意味著房地產(chǎn)市場(chǎng)又要大發(fā)展，將進(jìn)一步增加難以消化的商品房庫(kù)存。

    專家指出，這類行政造城功能單一，很難形成持續(xù)擴(kuò)大和升級(jí)的消費(fèi)需求和服務(wù)需求，不能提供穩(wěn)定的就業(yè)崗位來(lái)吸引人口聚集。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所助理研究員蔡翼飛等指出，以規(guī)定地、以建定需的“拍腦袋”規(guī)劃，必然會(huì)讓土地利用粗放低效。

    北京交通大學(xué)中國(guó)城鎮(zhèn)化研究中心主任趙堅(jiān)認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化的新突破應(yīng)主要靠市場(chǎng)機(jī)制而不是政府行政手段，靠行政手段增加中小城市數(shù)量，會(huì)造成嚴(yán)重的資源“空間錯(cuò)配”。

    胡剛等人建議，應(yīng)在區(qū)域和省一級(jí)對(duì)發(fā)展方向、人口規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌，探索由上而下和由下而上規(guī)劃相結(jié)合。一些基層干部表示，要根據(jù)實(shí)際情況適時(shí)對(duì)規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整，協(xié)調(diào)好“一張藍(lán)圖繪到底”和城市實(shí)際發(fā)展需要，注重規(guī)劃的延續(xù)性和科學(xué)性。

    廣西大化瑤族自治縣建設(shè)中的農(nóng)民新城。新華社記者 張愛(ài)林 攝

    天方夜譚式的新城規(guī)劃

    亟待“回頭看”

全國(guó)總?cè)丝趦H有13億，可現(xiàn)有的縣以上3500個(gè)新城規(guī)劃容納人口就達(dá)34億，還不說(shuō)現(xiàn)有的城市已有7億人口，這無(wú)論如何都是不可能完成的天方夜譚目標(biāo)，不能不說(shuō)是一個(gè)黑色幽默。

    毋庸置疑，在大力推行現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，全國(guó)各級(jí)各地結(jié)合實(shí)際進(jìn)行形成規(guī)劃，無(wú)疑是一個(gè)地方加快城鎮(zhèn)化等的必要的前提條件。但在這些城鎮(zhèn)規(guī)劃的過(guò)程中，不盡科學(xué)、不盡合理，甚至脫離實(shí)際的新城鎮(zhèn)規(guī)劃，可謂并不少見(jiàn)，比如頻頻被曝光的“鬼城”、“死城”等，就是寫(xiě)照。而此次曝光的全國(guó)縣以上新城新區(qū)規(guī)劃，無(wú)疑就是對(duì)這一種現(xiàn)象的有力證明，不能不引起我們的高度重視和深刻反思。

    地方新城規(guī)劃，就要結(jié)合地方實(shí)際，并且具有客觀、科學(xué)和合理性等。但在實(shí)際中，不少地方新城的規(guī)劃，被無(wú)辜“注水”、隨意性較大。綜合考慮，造成如此局面，表面看固然有過(guò)多的摻和了地方政府和領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)觀、土地財(cái)政、領(lǐng)導(dǎo)主觀意愿等不應(yīng)該的因素在內(nèi)，導(dǎo)致了很多的地方新城規(guī)劃的扭曲和“虛胖”等。更重要的，還這在于我們的新城規(guī)劃，國(guó)家缺乏必要的頂層統(tǒng)一設(shè)計(jì)和相對(duì)明確的規(guī)劃細(xì)則要求，導(dǎo)致有關(guān)地方編制相關(guān)規(guī)劃時(shí)沒(méi)有明確依據(jù)或“紅線”，上級(jí)部門(mén)批準(zhǔn)相關(guān)規(guī)劃時(shí)缺乏明確的審批標(biāo)準(zhǔn)，使地方新城規(guī)劃缺乏可操作性。

    但是，新城規(guī)劃一旦實(shí)施，具有很大的不可逆性，比如已建好的道路、已蓋起來(lái)的房屋，無(wú)法或很難再改變。但新城規(guī)劃的逐步實(shí)施的特點(diǎn)，也決定了要想把不科學(xué)不合理的新城規(guī)劃造成的損失降到最低，就要及時(shí)對(duì)已有的規(guī)劃進(jìn)行必要的審視或者制止，去偽存真，盡量把原有的不合理、不科學(xué)成分盡早剔除和完善、糾正等。但同時(shí)也要注意的是，這樣的審視如果讓地方自己進(jìn)行，恐怕會(huì)由于固有的眼光、復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)、既得的利益等各種因素掣肘，而無(wú)法真正有效開(kāi)展。

    亡羊補(bǔ)牢猶未晚矣。面對(duì)全國(guó)縣以上新城新區(qū)規(guī)劃明顯違背現(xiàn)實(shí)狀況，國(guó)家有關(guān)方面亟需進(jìn)行一次全面的“回頭看”。第一個(gè)層面是對(duì)國(guó)家層面現(xiàn)有的新城缺乏明晰、明確的制度規(guī)定進(jìn)行檢討、反思和完善，用嚴(yán)格的制度確保新城規(guī)劃的科學(xué)嚴(yán)肅性。第二個(gè)層面，即對(duì)造成現(xiàn)有新城規(guī)劃走樣的現(xiàn)實(shí)土壤，如畸形政績(jī)觀、領(lǐng)導(dǎo)意志、土地財(cái)政等進(jìn)行一次徹底的檢討，并采取措施切實(shí)有效改善和去除。第三個(gè)層面，要由上至下引導(dǎo)和指導(dǎo)，對(duì)已規(guī)劃新城及實(shí)施進(jìn)行一次全國(guó)性的全面再審視再評(píng)估，并針對(duì)其中不切合實(shí)際、無(wú)法實(shí)施，或?qū)嵤┖蠡蛟斐删薮蟛豢赏旎負(fù)p失的規(guī)劃進(jìn)行必要及時(shí)的修正、完善乃至叫停。只有這樣，不切實(shí)際的34億人新城規(guī)劃才能逐步“消腫”，步入正道；也只有這樣，才能不出新的奇葩新城規(guī)劃。