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    宅基地改革試點未破流轉禁區(qū) 7000萬套小產(chǎn)權房轉正無望
 

    已經(jīng)醞釀多年的農(nóng)村宅基地制度改革，終于有望邁出實質性的一步。作為土地制度改革的牽頭部門，國土資源部于近日基本完成了“農(nóng)村宅基地制度改革試點方案”(下稱“試點方案”)的編制、修改工作。按照工作程序，下一步試點方案應報中央深化改革領導小組(下稱“中央深改組”)討論審議。

    由于與小產(chǎn)權房的命運休戚相關，農(nóng)村宅基地改革的框架和路徑受到廣泛關注。“試點方案”盡管提出了出租、轉讓、入股、典賣等農(nóng)村宅基地的流轉方式，但將流轉范圍嚴格界定在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部。這意味著城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購房及其相關的小產(chǎn)權房，仍是“法律政策禁區(qū)”，而此前多家媒體估計稱，全國小產(chǎn)權房存量達7000萬套。

    如果中央深改組通過了國土資源部的試點方案，國土資源部計劃開展為期兩年左右的試點工作。到2017年，將在總結改革試點工作經(jīng)驗的基礎上，在全國范圍內(nèi)推行農(nóng)村宅基地制度改革。
 

    方案初成

  “關于農(nóng)村宅基地改革的問題，目前確實有一個試點方案，已經(jīng)編制完成了，但還沒有最后批準。”10月23日上午，一位不愿具名的國土資源部內(nèi)部人士向《中國經(jīng)營報》記者證實，國土資源部已經(jīng)初步編制完成了農(nóng)村宅基地制度改革試點方案。

    所謂農(nóng)村宅基地，是農(nóng)村的農(nóng)戶或個人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地。包括已經(jīng)建設房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地，已經(jīng)建設房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物或不能居住的土地以及準備建房用的規(guī)劃地三種類型。

    此前，有新華社國家智庫背景的自媒體賬號“地產(chǎn)銳觀察”，披露了農(nóng)村宅基地制度改革試點方案已經(jīng)成熟的消息。
 

    作為全國土地管理工作的牽頭部門，對于農(nóng)村宅基地制度改革，國土資源部已經(jīng)醞釀許久。多位地方國土資源部門人士向記者表示，國土資源部高級領導曾向地方國土資源主管部門以不同方式知會溝通，稱在2014年將“抓緊開展”《農(nóng)村宅基地管理辦法》(下稱“辦法”)的起草和編制工作。

    除此之外，在中共十八屆三中全會召開之前，國土資源部曾向中央提交“關于完善土地管理制度的政策建議”，總計27條，這其中就包括開展農(nóng)村宅基地制度改革的基本路徑和方式，其原則和路徑得到了中央層面的原則性認可。

    在此基礎上，形成了《中共中央關于深化改革若干重大問題的決定》中有關農(nóng)村土地制度改革的表述。這一原則性的表述，也成為截至目前國土資源部推進包括農(nóng)村宅基地制度改革在內(nèi)的若干農(nóng)村土地管理制度改革的基本依據(jù)。

    知情人士告訴記者，目前已經(jīng)基本完成的試點方案，包括了“27條政策建議”和“辦法”前期論證過程中的合理、科學部分，其重點在于“明確操作路徑”。

    分類處理

    兩個獨立消息源向本報記者證實，試點方案已經(jīng)基本完成了“在國土資源部層面的工作”。按照有關工作程序，這一試點方案將報中央深化改革領導小組討論、審議。

    按照目前已經(jīng)基本成型的“試點方案”，農(nóng)村宅基地改革試點工作將按照“分類處理”原則的進行。所謂分類，即“城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界外的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)”和“城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界內(nèi)”兩類，對于這兩類不同情況，將以不同方式貫徹“一戶一宅”的原則。

    土地管理法第六十二條第一款規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。第四款規(guī)定，農(nóng)村村民出賣、出租房屋后，再申請宅基地的，不予批準——本次農(nóng)村宅基地改革試點仍遵循“一戶一宅”原則。

    地產(chǎn)銳觀察的報道稱，試點方案規(guī)定，在城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界外的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，繼續(xù)實行“一戶一宅”、面積法定的宅基地分配制度。對人均耕地少，二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達的地區(qū)，實行相對集中建房落實“一戶一宅”，原則上不再進行單宗分散的宅基地分配。
 

    而在城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界內(nèi)，政府或集體通過集中建設農(nóng)村公寓、農(nóng)民住宅小區(qū)，將法定面積宅基地等值轉換為住宅，落實“一戶一宅”。已沒有新增宅基地可供分配的，農(nóng)民集體可利用村莊存量建設用地，在政府支持下集中建設公寓式住宅，落實農(nóng)村住房建設的宅基地權益。

    記者了解到，試點方案還規(guī)定，農(nóng)戶初次分配的宅基地，繼續(xù)實行規(guī)定面積內(nèi)無償取得，有條件地區(qū)試行有償選位；超標占用宅基地和一戶多宅的，超過部分實行有償使用；集體經(jīng)濟組織成員因有償流轉或退還宅基地后再次申請的，可有償取得；非集體經(jīng)濟組織成員通過繼承房屋或其他合法方式占有和使用宅基地，實行有償使用；農(nóng)戶可自愿有償退出宅基地。

    小產(chǎn)權轉正無望

    在歷次有關農(nóng)村宅基地制度改革的討論過程中，農(nóng)村小產(chǎn)權房的法律地位，以及存量小產(chǎn)權房的處置辦法都是焦點。在此之前，輿論普遍認為未來的農(nóng)村宅基地改革可能將為小產(chǎn)權房轉正預留一定的政策空間。

    然而事實情況可能遠遠低于輿論的預期。“對于城鎮(zhèn)居民不能到農(nóng)村購買房屋的規(guī)定，試點方案當中沒有新的調整，所以，從現(xiàn)在的情況看，城鎮(zhèn)居民仍然不能購買農(nóng)村的房產(chǎn)，也就是說，小產(chǎn)權房仍然是禁區(qū)。”一位參與方案前期討論的專家告訴記者。
 

    試點方案提出，宅基地可在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部通過出租、轉讓、入股等方式流轉，也可以通過約定年期、到期贖回的典賣形式實現(xiàn)用益物權。外來農(nóng)戶經(jīng)同意可以承租宅基地。

    在這一基本原則的基礎上，試點方案在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的宅基地流轉的市場機制提出了探索的路徑。試點方案提出，村莊內(nèi)部退出的宅基地可由集體經(jīng)濟組織按照市場價格回購，預留一定面積用于宅基地再分配，其余可以調整為集體經(jīng)營性建設用地使用，實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)性收益。

    方案同時還提出，對具有旅游和文化傳承價值的傳統(tǒng)村落的宅基地，在符合規(guī)劃和保持原有建筑格局和風貌的前提下，村民可保持宅基地性質不變自用經(jīng)營，也可由集體經(jīng)濟組織回購原有宅基地轉換為經(jīng)營性建設用地后，依照相關政策和程序入市。

    在此之前，國土資源部已經(jīng)完成了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市方案的最后修改，并上報中央深改組。該方案為農(nóng)村集體建設用地的直接入市交易提供了路徑。